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2020年财政政策怎么看?

1. 2019年财政收入展望

受减税降费及翘尾效应影响,2019年多数月份税收收入单月增速为负。与之相反,非税收入增速高企,其中前三季度国有资本经营收入4792亿元、国有资源(资产)有偿使用收入6132亿元,两项合计增收额占全国非税收入增收额的90%,拉高全国非税收入增幅26个百分点。中央通过多渠道盘活国有资金和资产带动相关收入增加,一定程度上可对冲减税降费带来的收支平衡压力。虑到2020年减税降费力度不减、国有资产盘活带来的非税收入不可持续,预计2020年一般预算收入增幅不大。


受土地供应减少、房企融资政策收紧影响,土地出让累计增速在2019年上半年持续为负、月度土地购置面积同比减少。后为对冲减税降费对地方综合财力带来的影响,下半年起地方政府土地出让节奏加快,月度购置土地面积增速逐月增加。然而,7月底政治局会议重申“房住不炒”的观点并明确指出“不将房地产作为短期刺激经济的手段”[1]、房企融资相关政策没有放松迹象,因此我们预计2020年土地出让收入增量有限。


实际与财政赤字差额逐年扩大,财政结余支出压力较大。我们此前测算了每年使用多少财政结余来填补实际赤字与财政赤字之间的差额,其中正数表示使用财政结余项目金额,负数表示补充财政结余项目。随着近几年财政平衡压力加大,财政结余使用金额逐年增加。此外,结合财政部公开数据和测算数据,2018年财政结余项中*重要的中央预算稳定调节基金+地方结转结余余额略有下降。考虑到财政结余并非用之不竭,经济下行期实际赤字与财政赤字之间的差额不会缩小,预计2020年财政结余各项支出压力增加。


2. 支出测算:财政赤字率达3%,对应财政支出增速为7.5%

2.1. 2019年数据测算:财政赤字率达3%,对应财政支出增速为7.5%

考虑到财政收入季节性特征较为明显,可用1-10月一般预算收入累计值/往年1-10月占比均值来推算全年一般预算收入。往年一般预算收入占全年比重基本维持在86%左右,2018年受10月起减税降费影响,该比重达88.11%。考虑到2019年减税降费任务全年分配较为均衡,此处取2011-2018年1-10月占比的均值86.28%,计算得2019全年一般预算收入为194379.90亿元(167704亿元/86.28%),增速为6.01%。结合2019年预算编制草案中提到的全国调入资金及使用结转结余15144亿元、财政赤字27600亿元,反推2019年全国一般公共预算支出总量为237123.9亿元(194379.90亿元+15144亿元+27600亿元)。


根据我们此前测算,2019年地方政府性基金预算用于补充一般公共预算的金额为5546亿元,再结合2019年预算编制草案给出的地方财政调入金额,可反算出2019年地方使用结转结余资金金额为5823.15亿元(11950亿元 - 5546亿元- 580.85亿元),从而可得到2019年末的地方结转结余余额。


2.2. 2020年数据测算

主要假设如下:

Ø  考虑到2020年经济下行压力犹存、减税降费持续加码、消费税改短期内对全国税收收入影响不大,预计2020年全国一般公共预算收入增速与2019年基本一致,为6%,规模为206042.69亿元。

Ø  中央、地方国有资本经营预算往年金额较小,假设2020年调入资金为0。

Ø 2020年地方政府性基金不考虑专项债的收支差额与2019年一致,为-14105.3亿元(2019年估算的7394.67亿元 – 2019年专项债新增限额2.15万亿元)。2018年、2019年新增专项债限额分别为1.35万亿元、2.15万亿元,考虑到2020年基建项目投资压力较大,假设2020年新增专项债限额较上年提高至3.15万亿元。政府性基金超收部分75%调入到一般公共预算中。综上,2020年政府性基金调入到一般公共预算金额为(-14105.3亿元+3.15万亿元)*75%,即14546亿元。

Ø  2019年、2020年GDP名义增速分别为8.1%、8.3%,则2020年GDP可达105.4万亿元。

Ø  2020年将年初的中央预算稳定调节基金余额和地方结转结余使用完毕,且2020年无结转至下年使用的金额。

Ø  2019年预算草案将财政赤字率由2018年的2.6%提高到2.8%,我们预计2020年财政赤字率约为3%。

Ø  综合上述假设,可得2020年一般公共预算支出:全国一般公共预算支出=全国一般公共预算收入206042.69亿元+(从中央预算稳定调节基金调入资金964亿元+从中央政府性基金预算调入资金0亿元+从中央国有资本经营预算调入资金0亿元)+(地方财政使用结转结余1803.09亿元+从地方政府性基金调入14546亿元+地方国有资本经营预算调入资金0亿元)+财政赤字31620.4亿元-补充中央预算稳定调节基金0亿元=254976.2亿元。


3. 专项债:或为明年政策主要发力点,现行条例下对基建撬动作用有限

回顾2019年相关政策,专项债从“被允许做项目资本金”→“在基建、民生领域适用范围扩大”→“专项债+PPP模式屡被提及”,重要性逐渐提升。考虑到2020年财政支出压力较大、控制隐性债务增量背景下专项债融资受鼓励,预计2020年专项债发行规模增加、发行节奏前倾,或成为财政政策主要发力点。


目前专项债做资本金的主要问题如下:1)专项债做资本金对项目资质要求较高,比如目前落地的项目主要投向机场、高铁等收益性较好的项目;2)“专项债+PPP”模式面临专项债和PPP两方面约束,以融资限额为例,前者面临地方政府新增限额约束、后者面临10%支出红线限制[4]。因此我们认为现行条例下专项债做资本金对基建的撬动作用有限,但后续可关注相关政策出台情况。


来源:岳读债市


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