01

什么是政府投资基金？

根据财政部《政府引导基金管理办法》的定义，政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

简而言之，就是政府出一部分资金作为母基金，作为成立政府投资基金的引导基金，委托基金管理公司管理，通过杠杆效应吸引更多投资机构成立各种子基金，＊终将资金整合起来投资给本地相关产业领域的企业，解决本地企业设立、发展过程中面临的融资难问题，＊终推动企业发展壮大，待企业上市或转让后获得退出收益。

而政府引导基金又可分为创业引导基金、产业引导基金、基础设施建设类基金和并购基金，其中政府设立＊多的是产业引导基金。清科研究中心统计数据显示，各级政府设立的产业基金占各类型基金的比例接近38%，突出的表明直接推动产业发展是政府设立引导基金＊核心的目的。

02

政府投资资金投资策略

由于政府设立投资基金的首要目的在于实现政府的产业发展目标，因此在投资策略上会有一定要求。

首先，在投资区域上要投资当地企业，或者与当地企业有关的项目。

在行业分布上，政府产业投资基金主要集中在战略新兴行业，重点是新一代信息技术、生物医药、高端装备制造、数字创意等战略新兴产业，抢占世界或区域产业竞争的制高点，投资的效果也较为明显，政府产业基金数量与战略性新兴产业景气度指数具有明显的正相关性，政府产业投资基金能够显著的促进战略性新兴产业的培育，助力地方政府优化产业结构。

从投资企业生命周期分布看，政府产业基金偏好投资于企业发展的初创期、扩张期、成熟期，为规避投资风险，在企业发展的种子期和衰退期，即生命周期的两端较少涉足。

另外，政府产业投资基金作为资本招商的拳头工具，投资于即将落地的招商企业，也是政府投资基金的重要用途之一。因为，企业从注册当地公司到正式投产需要投入大量资金，买地、建厂房、购买机器设备等投资巨大，对于企业特别是工业企业及成果转化团队来说很难在短时间内拿出这么多现金，如果在政府招商引资或者引进技术成果转化项目过程中，能通过政府投资基金通过投资的形式先行垫付，将大大加速招商落地进程，提升招商成功率。因此，政府投资基金作为资本招商的工具，能产生招商加速器的作用，政府投资基金在政府要求下可适度向这类企业倾斜。

03

政府投资基金运作模式

政府产业基金的发起方虽然是政府，但是大多数产业基金政府只有出资责任和监管责任，产业基金的日常运作要通过设立基金管理公司或委托给外部专业的基金管理公司进行管理。

具体来说，政府投资基金管理组织形式主要有公司制、契约制和合伙制，国内大部分的政府引导基金都采取公司制形式，少部分采取有限合伙制形式，极少部分采取契约制形式。但其中＊经典的其实是有限合伙制，该形式中政府作为LP承担有限责任，较少参与管理，基金管理人作为GP，承担无限责任，其收入主要为年度管理费和利润分成，基金管理费一般为基金管理资本的1.5%-2.5%，利润分成约为总利润的20%。

04

政府基金风险及退出

从政府角度讲，政府产业投资基金可能面临系统风险、操作风险、市场风险、经营风险，必须制订相应的风险控制措施，才能真正发挥出政府出资设立产业投资基金推动产业发展的作用。

系统性风险：全球性或全国性的宏观经济风险，即金融危机或经济危机，对于这种风险地方政府很难控制。

操作风险：主要指违规出资、刚性兑付承诺、贪腐渎职等违规行为，可能会导致政府出资强制退出。所以为控制操作风险，政府产业投资基金的设立程序必须合规合法。

市场风险：即投资没有得到合理回报，为＊大限度规避市场风险，政府在基金设立之初，应该从实际出发，评估合理的基金规模和投资策略。

经营风险：基金管理公司大多以盈利为目的，为了增加基金管理收益，可能投资禁止或风险大的业务，而基金管理人的投资管理水平也直接影响政府产业投资基金的效益和效果。政府必须科学设计基金的管理组织架构，制定基金管理人遴选体系，建立健全内部控制和外部监管制度，强化资金使用的监督考核机制，有效控制基金经营风险。

对于政府及企业来说，将投入的资金出售或转让以获取＊终收益的方式被称为退出机制。对产业投资基金来说，主要的退出机制包括公开上市、出售股权、公司回购、破产清算或到期清算等类型。

公开上市是所有产业投资基金退出的＊＊方式，主要原因在于公开上市可以让初始资本获得极高的＊＊＊＊率。然而，从操作层面看，公开上市难度较大，在实践中产业引导基金主要选择通过股权转让的方式实现退出。

而在《政府引导基金管理办法》中规定了政府强制退出的条款，即政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：

1、投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；

2、政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；

3、基金投资领域和方向不符合政策目标的；

4、基金未按章程约定投资的；

5、其他不符合章程约定情形的。

总体来说，在融资约束的背景下，政府出资设立政府产业投资基金，对政府来说，看重的是促进本地未来长期的产业和经济发展，能在招商引资中发挥积极作用，特别是企业入驻后对地方税收带来的贡献，增加财政收入，前期投入的母基金只起到对投资机构的吸引和向导作用，政府本身也不会指望通过退出机制来获得多大的收益，即“羊毛出在猪身上”。

对投资机构来讲，政府的母基金是一份很重要的产业发展背书，为了维持企业的发展，政府一定会给予大力支持，因此企业亏本或倒闭的可能性均比社会基金小，投资机构则会通过筛选项目选中“潜力股”的企业，＊终通过退出机制获取高额的＊＊＊＊。

对企业来说，如果政府给予的环境配套和投资机构给予的资金支持足够有吸引力，即使当地产业基础薄弱或产业链不完善，也可通过自身力量招揽上下游企业入驻，形成产业闭环。如果政府投资基金运营得好，将是政府、投资方、企业三方共赢的模式。