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城市化只不过是地方债产生的中介

《中国地方政府融资平台的经济学》是王永钦在“制度和内生的金融体系视角下效率、风险和政策选择方面进对地方政府融资平台进行了研究

王永钦是复旦大学经济学院教授,在国内和国际经济学**期刊发表过三十多篇论文,并出版了多部中英文著作。

本周我们学习这本书。


改革开放至今,中国城市化速度不断加快,形成了独树一帜的城市化道路。比如,中国高速公路在1989年只有271公里,之后快速发展,到了2012年,通车总里程达8.5万公里,跃居****。同样的现象在铁路、城市道路、机场、电信等基础设施方面也都有体现。而基础设施与商业、生活配套设施等有支持了中国经济快速工业化。中国2012年城市化率达到52.6%,2018年达到59.58%,这种城市化与经济的高速发展构建了“中国模式”。


政府与城市化根深蒂固的关系


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计划经济阶段以政府主导,城市化畸形发展

政府在城市化过程中所扮演的重要角色从1949年就已经开始。

新中国成立伊始,中国实行的高度集中的计划经济体制,财务安排上边呈现出财政主导性特征,一切经济活动都是国家经济活动。从宏观层面表现为,在资源配置上用指令性计划取代竞争性机制;微观层面上,企业制度有行政性生产单位取代优胜劣汰的自由市场。

在农业上实行人民公社制度,将农村人口束缚在土地上,工业上兴办国营工厂,保证资金集中投入国家*需要的部门,这种情况下,财政安排顺序便是先建设,后生活。于是当时中国城市特点就是马路一边是高大的厂房,另一边则是居住条件差,生活配套不足的职工宿舍,典型的例子就是大庆。

这种高度集中的计划经济体制在带来经济发展的同时,也带来了弊端,一边方面工业生产值占GDP70%以上,另一方面城市化严重落后,70%以上人口仍然是农民。除了这种二元经济分割,城乡差距扩大,农轻重比例严重失调的的情况外,计划经济的浪费严重,效率低下,也是的国民经济走向崩溃边缘。改革已经迫在眉睫。


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改革开放后,城市化迅速发展

1978年后,中央实行简政放权,农村实行土地承包经营制,企业有了自主经营权,是中国城市化道路开始摆脱传统模式,主要表现为:

1. 农民自主投资、自主经营是农民收入增加,进而投资于工业,乡镇企业蓬勃发展,改变原有的城市布局,小城镇开始涌现。

2. 原本的国有企业在竞争市场中,亏损严重,同时造成的工人下岗,就业形势严峻,迫使地方政府必须招商引资。而“三通一平”的基础设施成为招商引资的基本条件,老城区改造成本高,于是城市基本采用在老城区边上建新城的办法,开发区模式大行其道。

3. 1984年财政方面推行收入“利改税”和支出“拨改贷”,中央与地方各自承担本级财政支出,地方地方政府开始积极组织收入以满足支出。

这三种变化都暗含了一条共同的路径:不用正轨的财政资源(税费等构成的一般财政收入)来实现城市发展的资金安排,由此,“土地财政”开始奠定发展基础,也成为中国快速城市化的主要动力。

土地等各种资源多集中在地方政府,地方政府筹措财政收入的能力就远高于中央政府。1980年至1993年,地方财政收入占全国财政收入的比重高达68%,而地方财政支出占全国财政支出的比重只有49%,呈现出财权大事权小的格局。

地方财政盈余充足,中央财政却收不抵支,直接触发了1994年实行分税制改革。到了2008年,地方财政收入占全国财政收入47%,支出却占到全国财政支出的79%。缺口越来越大,结果就是以土地作为融资中介的城市啊投融资模式逐渐兴起。

1998年,国家开发银行联合芜湖市政府,把几个城建项目打包,有政府制定融资平台统一借款,政府做还款保证,也被称为“芜湖模式”。到了2000年,国开行与苏州工业园区合作,开创了地方融资平台模式。之后2008为抵抗金融危机,中国启动“四万亿”经济刺激计划,地方融资平迅速发展壮大。2018年全国地方债余额达到18.4万亿元。

当然,随着地方融资平台不断攀升,地方负债规模也令人担忧,同时因为土地作为还款来源,地方政府自觉或不自觉地存在维持或者推动房价、地价上涨,鼓励房地产发展的政策冲动。

政府在城市化过程中的作用

对于中国地方政府在经济发展中的地位和作用,早有争议。

一种认为城市化的发展应该遵循市场原则,政府不能管控太多,因为好的项目会赢得市场的认可,不需要政府插手。但如此一来,中国大多数的“铁公基”就不会出现,自然不会有庞大的地方政府债。

另一种则认为,一个致力于经济发展的政府有利于经济发展,值得推广。但随之而来的生态的恶化、债务的不可持续、收入差距扩大及腐败问题,又使得这种说法难以接受。

回顾改革开放以来的经历,政府至少有两件事做对了:①政府主动的基础设施建设减少了中国整体上的投资错配,降低了因此带来的潜在GDP损失;②在金融欠发达时期,以土地为主的政府融资中介,创造了安全资产,整体上提高了融资市场的效率。

虽然地方政府的本意是为了提升财政收入,提高GDP增速,但客观上也改善了投资错配,促进经济增长和人口城市化,而地方政府债务规模上升以及潜在的系统性金融风险,可能只是中央政府有意放松金融管制的副产品,毕竟地方政府负债投资来动了经济增长。

正因为如此,复旦大学中国经济研究中心表示,地方政府融资平台实际上是地方政府在经济发展过程中进行的金融创新,地方横幅债务规模是由中央和地方博弈决定的,城市化只不过是债务产生的中介。


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