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财金〔2019〕10号文解读,隐性地方债务走向

3月7日,财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称“财金10号文”),对今后PPP项目发展提出了新的要求,核心内容仍然围绕“规范”展开,内容主要涉及PPP项目的规范发展规范实施规范管理三方面。



一、隐债不除,P不安宁

自92号文出来后,PPP就已经开始进入规范和整顿期,但总体而言,PPP还是受鼓励的,还在健康发展的,福建省PPP项目真正与92号文冲突地方的不多。

真正让福建省PPP项目受伤的应该是去年的隐债审计,中发27号文的威力远大于92号文,但看过中发27号文的都知道文中关于PPP的要求仅是财政部先前规范文件的重申,并无特别要求,但由于各人理解不同,审计署和财政债务口倾向于将PPP的支出责任上报为隐债。一来2014年的上报债务由中央化解的甜头还历历在目,这次也固然不能错过可能由中央置换化解的机会;二来在没有明确PPP支出责任不属于隐债的前提下,若不上报,后续倒查、追查瞒报隐债的责任谁都承受不了。

在隐债的阴云密布下,但凡有政府付费或有补助的PPP项目都被认为隐债,就连污水这类项目也不例外,纵然中央部委还在鼓励采用PPP模式,但隐债的疑虑不打消,地方政府仍然顾虑重重,我曾把去年财政部进一步规范PPP项目管理通知征求意见稿和焦主任在融资论坛上的讲话中关于明确合规PPP项目的支出责任不属于隐债的表述给地方政府增强信心,但在审计面前说服力有限,只能盼星星盼月亮希望中央正式明文确定合规的PPP项目支出责任不算隐债,但10号文没有正面回答,回避了这个问题,从“对于存在本条(一)项情形,已入库项目应当予以清退,项目形成的财政支出责任,应当认定为地方政府隐性债务”和“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”看得出来,财政部意想明确但又有所保留,仅明确不合不合规的PPP项目支出责任属于隐债,合规PPP项目支出责任属于经常性支出,是不是神仙还在打架,若是这样,恐怕P难安宁。

二、控风险,**打补丁

虽然财金10号文对隐债的明确有些遗憾,但在打补丁方面对PPP的还是影响重大,一**的项目可能面临模式调整和流产。

1、“PPP项目属于公共服务领域的公益性项目”,公益性项目不应该是“政府付费”的非经营性项目吗?那又限制“政府付费”项目,注入的补偿性资源补偿往往都是带有商业性的,公益性和商业性的占比如何定,公益性多了,政府补贴多,商业性多了,项目性质变了,应该如何是好?

2、“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险”,存量项目不存在建设风险是不是就不合规了,在建项目的建设风险是否一定要转移给社会资本,无疑是都没有考虑特殊项目的现实情况;

3、“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”,完全是否等同100%,92号文针对大量的工程类PPP项目要求建设成本的30%与绩效考核挂勾,10号文是要在92号文的基础上把挂勾提高到100%吗?这样在工程类PPP项目绩效考核标准难以定量客观评价的情况下,绩效考核的风险太大,哪个社会资本和金融机构敢介入,这是要彻底杀死工程类PPP项目的可用性付费模式的节奏吧?

4、“财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外”,相比去年征求意见稿完全封死掉政府付费类项目而言,这条应该是利好的,设置这条的初衷是控地方政府的支出风险,但对于财承超过5%的地区会可能会错过很多运营属性好适宜采用PPP模式但却属于政府付费的项目,比如农村环卫、智慧城市等,可能是考虑到这一点,污水和垃圾这类这类表现为政府付费但实际有收入来源的被豁免除外,但实际污水和垃圾类项目只是有收入来源,收入来源多少,能否履约政府支出尚不确定,这条的“实质重于形式”还是考虑到了一定的灵活性,但项目是否采用PPP模式不应该由回报机制确定,而应该通过物有所值评价后确定,若是项目的运营属性强,能够引用专业化的社会资本提升效率,是否属于政府付费不重要,但没办法,谁叫大家把物有所值做烂了,只好通过负面清单来约束了。

5、“对于规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库”,这条也是在打包装工程类PPP项目的补丁,从原来的审慎开展付费类项目到原则上不再开展政府付费类项目(征求意见稿),很多工程类PPP项目如市政道路、公园、广场、国省道等重建设的项目通过包装少量广告、停车场、加油站等配套经营设施就由政府付费摇身变为缺口补助,规避对政府付费类项目的限制。但以后这类工程类PPP项目将受了较多限制,要求不得包装少量使用者付费,但这里是使用者付费比例不低于10%是要求使用者付费收入不低于总投资额的10%还是政府补贴支出额的10%,尚未明确。

6、“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”,这条在打支出责任从基金预算中列支来规避10%的补丁,由于先前有文件明确在符合预算安排的前提下,可以从基金预算中安排PPP的支出责任,人大的回复函也是增强了支出责任从基金预算列支的信心,这就导致很多财承接近10%的区域,将支出责任列入基金预算,以此来规避10%的约束,要知道基金预算是没有限制的,可能是个无底洞,这就导致部里出手整治规范了。但这条可能会杀死的产业新城类PPP项目,华夏幸福的产业新城模式可能就此歇菜了,产业新城类PPP项目由于投资体量大,基本上且实际上都依赖于土地出让收入作为还款来源,一般公共预算无法承受如此大额的支出,产业新城类PPP项目如何重新上路有待进一步明确。

7、“不得出现以下行为:由政府实际兜底项目投资建设运营风险的”,这条在打有些PPP项目将运营返包给政府出资方的补丁,先前一些PPP项目通过运营风险的再次转移给政府出资方来避规运营责任,实际上运营风险还在政府方,这条应该是市场普遍能接受的。

8、“不得出现以下行为:本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的”,这条在打左手是政府,右手还是政府(即类融资平台公司)的PPP项目补丁,由于国发42号文明确融资平台满足三个条件也可以作为社会资本参与本级PPP项目,就导致出现了很多不是融资平台,但实际履行融资平台职能的公司作为社会资本参与本级PPP项目,由于这类公司基本上没有什么经营性业务,实际上还是政府的左手倒右手,这里如何判断“融资平台参股并能对其经营活动构成实质性影响”,是按照会计标准还是行政管理的情况很难讲清楚,倒不如直接要求本级国有企业参与本级PPP项目需满足“经营性收入和现金流来源于政府的不得超过50%”,这样基本上能排除类融资平台公司作为本级PPP项目社会资本的补丁。

关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见
财金〔2019〕10号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财政局,财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处:

在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,引入社会力量参与公共服务供给,提升供给质量和效率,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神,有效防控地方政府隐性债务风险,充分发挥PPP模式积极作用,落实好“六稳”工作要求,补齐基础设施短板,推动经济高质量发展,现提出如下意见:

一、牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求

近年来,各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作,在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用,但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识,遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则,切实防控地方政府隐性债务风险,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,扎实推进PPP规范发展。

(一)规范运行。健全制度体系,明确“正负面”清单,明确全生命周期管理要求,严格项目入库,完善“能进能出”动态调整机制,落实项目绩效激励考核。

(二)严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则,审慎科学决策,健全财政支出责任监测和风险预警机制,防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力,切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。

(三)公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国PPP综合信息平台,充分披露PPP项目全生命周期信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。

(四)诚信履约。加强地方政府诚信建设,增强契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资信心。

二、规范推进PPP项目实施

(一)规范的PPP项目应当符合以下条件:

1. 属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;

2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险;

3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任;

4. 项目资本金符合国家规定比例,项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金;

5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位;

6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督。

(二)在符合上述条件的同时,新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求:

1.财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外;

2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方;

3.严格控制项目投资、建设、运营成本,加强跟踪审计。

对于规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。

(三)强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。

三、加强项目规范管理

各级财政部门要将规范运作放在首位,严格按照要求实施规范的PPP项目,不得出现以下行为:

(一)存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障*低收益的。通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

(二)本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

(三)未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线,自行以PPP名义实施的。

(四)以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的。

(五)未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息,严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

对于存在本条(一)项情形,已入库项目应当予以清退,项目形成的财政支出责任,应当认定为地方政府隐性债务,依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。

对于存在本条(二)至(五)项情形的,应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的,已入库项目应当予以清退,涉及增加地方政府隐性债务的,依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

四、营造规范发展的良好环境

各级财政部门要会同有关部门,多措并举,加强规范管理和分类指导,对重点领域、重点项目加大政策支持力度。

(一)鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度,向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目,并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法,将投资民营企业参与项目作为重要考核指标,引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时,不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购,应当根据采购项目需求特点,合理选择采购方式,进一步加强采购需求和履约验收管理,提高采购质量。

(二)加大融资支持。结合自身财力状况,因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式,盘活项目存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。

(三)聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。

(四)保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理,重诺守约,稳定市场预期。

(五)加强信息披露。依托全国PPP综合信息平台,对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测,完善项目库“能进能出”的动态调整机制,不以入库为项目合规“背书”,不以入库作为商业银行贷款条件。

(六)加强分类指导。对于在建项目,督促各方严格履约,保障出资到位,推动项目按期完工,避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目,督促各方严格按照要求加强合同条款审核,规范融资安排。对于进入采购阶段的项目,加强宣传推介和信息披露,吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时,加强重大项目储备,扎实做好项目前期论证,推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。

(七)强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用,遵守职业操守,依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家,要按照规定严肃追究责任。

五、协同配合抓好落实

各级财政部门要提高站位,主动作为,加快推动建立协同配合、保障有力、措施到位的工作机制。

(一)加强部门协作,强化项目前期识别、论证和入库等环节的沟通协调与信息共享,扎实做好项目前期准备工作,夯实项目实施基础,推进科学决策。

(二)强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查,建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度,主动接受审计监督和社会监督,推动项目规范有序实施。

(三)鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度,加强经验总结和案例推广,工作推进中形成的经验做法和发现的重大问题,及时向财政部报告。

财  政  部
2019年3月7日


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