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美国地方债处置经验借鉴

地方债在美国被称为市政债,由州和郡、市镇、学区等地方政府及其下属机构发行,经历了一个由乱到治的过程。美国地方债发行与其高度自治和法治的环境相适应,在兴建公共设施、促进地方经济社会发展方面发挥了巨大作用,形成了目前相对分散化但高度市场化、法治化的一种管理模式。当前其改革的重点在于增强信息透明,保障个人投资者购买价格公平合理。

       1.地方政府职能限定地方债使用方向。美国的州及以下地方政府的职能包括执法、教育和经济发展三方面。联邦政府主要提供国防、外交、社会保障等公共物品,而州及以下地方政府主要提供教育、治安等公共物品。州及以下地方政府收入的主要来源是税收和联邦资助,州政府主要依靠销售税和个人所得税收入,州以下地方政府则主要依靠不动产税收入。如果这些收入来源不足,地方政府及其所有独立机构可以发行短期和长期有息债务,但只能用于经济发展项目、公立大学、自然资源保护等支出。

       2.简单易行的地方债发行机制。美国市政债的发行与其他商业债券没有太大区别,主要采用注册制。只要地方政府通过承销商和市政债顾问向市政债规则制定委员会(MSRB,行业自律组织)提供发行文件和信息,就可以发行,不需向证监会直接或间接地申请。发行规则和管理办法与其他债券基本一样。各级地方政府一般采取设置债务规模上限、设立债务比例限制、建立预警机制等措施控制债务风险。发行方式主要有竞争性承销、协议承销、私募等三种。竞争性承销是指发行人设定债券结构、日期和时间,邀请承销商再向投资者发售债券的过程。协议承销是发行人在债券发行之前就确定承销商的组成,由承销商负责设计债券结构,确定发行日期,向投资者开放认购,债券收益率可根据认购情况进行调整。

       3.严格限定地方债融资方式。美国地方债实行预算管理,美国预算分为经常性预算和资本预算,资本预算一般被用来为基础设施投资提供资金。一般来说,美国地方政府不能为经常性预算融资,而只能为资本项目融资,主要采取市政债券融资方式。市政债券主要分为两类:一类是以政府信用为担保的一般责任债券,另一类是以项目收益作为偿债来源的特殊收益债券,例如高速公路收费。若项目收益未能覆盖到期本息,政府没有义务用税收偿还。无论是一般责任债券还是收入债券,所筹集的收入均纳入资本预算管理,而不是经常性预算管理,但为资本项目发行债券而承担的利息支出则通常编制在经常性预算内,利用经常性收入偿还。相比于联邦政府债券的全球化持有者结构,市政债主要是美国境内个人和基金持有。

       为了满足地方基础设施建设的资金需求,美国地方政府还采用债券银行、循环贷款基金、税收增额融资等多元化融资渠道。特别是二十世纪70年代,美国政府为了缓解财政压力、弥补基础设施建设的资金缺口,引入并推广PPP模式。政府通过项目未来运营收入和适当补贴,“撬动”私人资本参与项目“全生命周期”,减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,提高基础设施建设、运营的效率。通过采用PPP模式,私人资本已成为美国城市基础设施建设的主体,参与的领域包括:收费公路、铁路、地铁、港口、机场、电厂、水利、学校建筑、医院、污水和垃圾处理等。PPP模式的形成和发展,改变了公共设施的建设和运营主要由公共财政承担的观念,突破了传统的政府与私人部门的分工边界,构建了公共产品新的产权关系。

4.编制中长期建设投融资计划。美国虽然是市场经济国家,但政府对公益性项目管理的计划水平很高。为了确保用于基础设施建设和民生保障项目的资金来源和投资绩效,各地大都制定了跨年度的资本改善计划(Capital Improvement Program,CIP),统筹衔接项目的资金来源、支出、偿还和中长期发展规划,较好地把控了债务风险。CIP是政府投资项目的全面计划。内容包括政府购买有形资产(办公楼、设备等)、基础设施建设、教育、住房项目建设以及大型维修支出等。CIP要编列项目总投资、建设内容、融资方式、还款来源、建设和还款进度等内容。纳入CIP的项目将被列入财政资本预算的某个时段或者某个部分。地方政府编制CIP的意义在于:一是有利于用长远眼光开展当期建设,二是编制CIP是政府科学理财的重要手段,三是编制CIP可以有效防范地方政府债务风险。

       5.建立市场化激励约束机制。为控制违约风险,美国建立了地方政府债务监管体系。一是利用利息免税吸引当地投资者进行监督,二是利用信用评级直接影响投资者决策,三是利用严格理发进行事前监管,四是利用事后监管、行业自律规范市政债市场,五是利用信息披露对发行主体形成硬约束。因此,美国国债的违约风险虽然让人担心,但是也让人担心得明明白白,市场明确知道它的时间窗口,理解问题的起因与经过,也大致能猜到*终的解决方案。

       6.建立**有力债务清偿机制。一般责任债券有政府税收为保障,收益债券是通过项目的收费收入作为偿债来源,当债券成本增加时,债券发行者可以通过提高收费率方式来弥补。为了吸引更多投资者,美国长期市政债券大约有一半得到债券保险的支持。联邦政府救助是帮助州和地方政府摆脱债务危机的另一种形式。由于州政府不能使用破产机制,联邦救助对州政府的意义更大。但在美国历史上,联邦政府对州政府的救助十分罕见。州政府摆脱债务危机一般需要通过自身的财政改革增收减支而实现。在债券违约情况下,州以下地方政府依据美国《破产法》,必须优先偿还收益债券。也就是说,在所有担保体系失效的情况下,启动地方政府破产机制。但破产必须需要考虑公共机构破产与私人机构破产的不同,既要保护债权人的利益,又要注意维持政府提供的基本公共服务。破产机制的设计还要考虑破产采用法律方法还是行政方法。破产机制是处置无偿付能力的地方政府的一种监管机制,也是在地方政府失去偿付能力后对有关各方(包括地方政府本身)利益的一种保护。

       总体看来,美国地方债管理经验主要有以下四个方面:第一,引入社会资本缓解地方政府债务压力。第二,保证项目有效性和可持续性。第三,建立严格的监督管理机制。第四,建立破产清偿制度。


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