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不可错杀“城投”,转型需要时间!

地方政府债务问题被高度关注,隐性债务究竟有多少似乎是个迷!追剿“元凶”似乎非常重要,“城投”中枪是命中注定。2017年以来,国务院及财政、发改等部门先后下发多个文件,监管不断升级,除进一步收紧地方政府不规范融资行为,直接影响地方政府的建设资金,个别文件还对金融企业与地方政府合作提出了新要求。 


“城投”是有历史贡献的,它不代表债务,更不是“隐性债务”的代名词,它是我国从“计划经济”向“市场经济”转变过程中特有的参与主体,它见证了中国城市化快读发展的奇迹!笔者在“十九大”后地方政府平台融资何去何从?一文中曾经阐述过:“地方政府平台为地方经济发展做出了贡献,是我国城市发展的见证者、参与者、贡献者,很长一段时间内,政府平台公司还将伴随着城市发展而存在,部分也将随着城市的发展而华丽转身”。所以,一竿子拍死“城投”不合适,不合理,不可取!请问92年城投出生至今数不清各级政府文件“要求”、“指引”、“批示”甚至“命令”所属“城投”肩负城市建设重任的过去都可以抛弃、遗忘?城投作为国有控股企业,“是非功过”是各级政府及政策引导的结果。


监管政策频出并不断升级,"城投"发展空间收窄,转型越发艰难。2017年至今,聚焦地方政府债务问题的文件不断颁布,2018年个别监管更是叫绝,除了严管“缺钱”的地方政府,还管“有钱”的金融机构,似乎不合常理,管理边界好像“无际”。



对于“城投”转型发展,笔者认为: 第一,区县级平台公司,尤其是欠发达地区的区县平台公司不具备转型发展的条件,因为资源禀赋有限;第二,平台公司转型发展的前提是理清关系、算好账,即把“政府”和“城投”的帐算清楚,城投可以政府干活,但是成本和收益算清楚;第三,城投公司要参与市场化竞争,需要提前做好公司治理,培养并建立起业务相关队伍;第四,政府要能放得下,不要像以前那样靠行政命令管理平台公司,给予平台公司自由度,平台可以对政府不合理的指令可以说“NO”。第五,政府对城投倾斜点项目及资源合情合理,转型发展过程中污水处理、自来水、城市供热等可以交由城投运营。


对于地方政府债务监管文件频出、监管不断升级。2017和2018主要文件如下:


2017年,党中央、国务院高度重视地方政府债务管理和风险防控工作。7月14日至15日全国金融工作会议强调,“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。”7月24日中央政治局会议强调,“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量。”7月28日国务院常务会议强调,“严格规范地方政府举债行为,积极稳妥化解累积的债务风险,各地要落实属地责任,堵住“后门”,坚决遏制违法违规举债。”习总书记在党的十九大报告中强调,“要更加自觉地防范各种风险,坚决战胜一切在政治、经济、文化、社会等领域和自然界出现的困难和挑战,特别是要坚决打好防范化解重大风险、**脱贫、污染防治的攻坚战。”打好防范化解重大风险攻坚战位列“三大攻坚战”之首,防控地方政府债务风险是重点之一。12月18提至20日中央经济工作会议强调,“调整优化财政支出结构,确保对重点领域和项目的支持力度,压缩一般性支出,切实加强地方政府债务管理。”为贯彻十九大精神和党中央对于地方债务管理工作的部署,各部委也纷纷出台相关政策文件规范地方政府债务。这一系列会议文件的出台,逐渐搭建起“逐步清理地方不规范举债行为、抑制地方隐性债务过快增长”的全覆盖防范体系。未来一段时间,我国地方政府债务管理的主基调将保持“方向不变,力度不减”。


2018年监管进一步加码升级,2月12日,国家发展改革委办公厅联合财政部办公厅发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号),地方政府无法再对城投公司债务承担无限连带责任,明晰政府债务和企业债务之间的界限,将城投公司和地方政府之间的关系逐渐从“剪不断理还乱”的“父子关系”转变为“明算账算明账”的“合作关系”。2月24日,财政部出台《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号),在依法规范地方政府债务限额管理和预算管理、及时完成存量地方政府债务置换工作、着力强化债务风险监测和防范、进一步强化地方政府债券管理等方面提出具体要求。3月30日,《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)从出资方与融资方,两手严管政府违规融资,并通过财政、金融两个重要的手段来落实防范地方债风险。


地方政府债务问题不可不防,贵州、云南等区域债务率目测就感觉很高,全国多省开始摸底隐性债务形成原因、构成及规模。存在部分地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债,有些地方隐性债务已超过“明债”,隐性债务在监管体系之外运行很容易出现问题,风险因素也在逐步积累并显露。近期多省市密集发布了关于组织开展政府性债务清理核查工作的通知,山东省、四川省、湖南省、重庆市等地已经开始部署政府性债务的摸底清查工作。地方政府投融资研究中心分析认为:隐性地方政府债务主要表现在伪PPP项目、地方专项基金和产业投资基金等方面;地方政府债务形成的主要原因:一是部分地方领导干部政绩观不正确,形成大量举债建设冲动;二是违法违规融资行为问责不到位,导致地方政府领导及平台各种途径违法违规举债;三是平台信用与政府信用挂钩推动举债行为。


提防治理地方政府债务问题中引发连环违约、相关主体失信等问题。近期新疆和湖南强势“一刀切”,让金融机构敬而远之。3月28日,新疆自治区发改委召开防范政府债务风险专题会议,要求自治区、地(州、市)、县(市)三级发展改革委全面清理2017年、2018年两年国家及自治区下达的补助资金项目。随后湖南省下发通知接棒新疆处理地方债务,要求减压投资项目,切实做好甄别核实政府性债务。4月7日,湖南省财政厅表示,根据省委省政府有关文件精神和要求,为防范化解政府性债务风险,各地应按照“停、缓、调、撤”的原则压减投资项目,并切实做好政府性债务甄别核实工作。



“城投”应顺势而为,配合开前门,堵后门,防风险,共建“现代化经济体系”!根据财政部公开数据显示,截至2017年12月末,全国地方政府债务余额164706亿元,控制在全国人大批准的限额之内。虽然我国地方债务余额还未达到上限,地方债务风险总体可控。


第一,融资平台公司市场化转型。一是融资平台公司规范融资。融资平台公司融资信息定期披露,充分披露企业及项目相关信息,日常运营不挂钩地方政府信用。二是积极推进融资平台公司市场化转型。对于融资平台公司债务和资产,分类妥善处理,剥离融资平台公司政府性融资功能,由“剪不断理还乱”的“父子关系”逐渐转变为“算明账,明算账”的“合作关系”。转型后的融资平台公司基于市场换原则参与政府项目,双方按照绩效考核等市场化方式各自履行自己的权利和义务。


第二,地方政府合规举债融资。根据新预算法、国发43号文及后续系列文件精神,地方政府债券为地方政府举债的“**明渠”。虽然17年以来,监管政策频出,但2017年以来中央监管部门也相继推出了“土地储备专项收益债券”、“收费公路专项收益债券”、“轨道交通专项收益债券”、“棚户区改造专项债券”创新型的地方政府债务融资品种。各地地方政府要以此为契机,开前门创新融资,在运用专项债融资时,要严格项目收益与融资自求平衡,防范地方政府专项债券项目收入与偿债需求不匹配带来的偿付压力。


第三,规范PPP模式融资。2017年下半年以来,财政部开始对PPP项目库进行整理,一些不符合规范或不适合使用PPP方式的项目逐渐被清理出PPP项目库。退库的目的是规范化PPP模式。首先,要规范咨询公司,让“2报告+1方案”更科学合理。其次,加大金融创新,逐步完善社会资本方参与PPP项目的机制体制。再次,明晰监管部门职责分工,规范地方PPP项目的实施。**,基于PPP项目特点,采用分期、多阶段安排融资模式,分批实施。


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