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2018年一季度地方债监管回顾梳理

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2018年初始,一行三会以及财政部密级发文,对金融业加强监管。重点集中于资金来源的穿透、资金投放方式以及对金融机构的监管上,严控资金违规进入地方债市场,加大风险排查力度。


一、 对资金来源及其方式的监管


1. 1月5日,银监会发布《商业银行委托贷款管理办法》,规定商业银行不得接受委托人为金融资产管理公司和经营贷款业务机构的委托贷款业务申请。商业银行不得接受委托人下述资金发放委托贷款:

(一)受托管理的他人资金。

(二)银行的授信资金。

(三)具有特定用途的各类专项基金(国务院有关部门另有规定的除外)。

(四)其他债务性资金(国务院有关部门另有规定的除外)。

(五)无法证明来源的资金。

2. 1月5日,财政部、保监会《中国保监会关于保险资金设立股权投资计划有关事项的通知》,严禁以通道、嵌套、名股实债等方式开展股权投资计划业务,防范保险资金以通道、嵌套、名股实债等方式开展股权投资计划业务,遏制地方政府隐性债务增量,严防变相抬高实体企业融资成本。

3. 1月11日,北京上海等银监部门对信托公司进行窗口指导,叫停信托结构化证券业务,要求规范信托公司证券投资类业务,暂停设置有中间级的结构证券投资业务。

4. 1月11日,证监会通知基金业协会,结合资管计划不得投向委代资产或信贷资产。具体要求:不得新增参与银行委托贷款、信托贷款等贷款类业务的集合资产管理计划(一对多),已参与上述贷款类业务的集合资产管理计划自然到期结束,不得展期。集合类和基金一对多投向信托贷款的停止备案。

5. 1月26日,保监会对《保险资金运用管理暂行办法》进行了修订,进一步规范投资管理人受托管理保险资金的行为;禁止受托资金转委托和提供通道服务等行为,切实加强去嵌套、去杠杆和去通道工作;强化境外投资监管,明确保险资金从事境外投资应符合保监会、人民银行和国家外管局的相关规定等。


二、对金融机构的监管


1. 1月17日,证监会发布《非公开发行公司债券项目承接负面清单指引(修订版征求意见稿)》,对于发行人财务会计文件存在虚假记载或公司存在其他重大违法行为的禁止发行债券时限由12个月延长至24个月,与非公开发行公司债券报告期(两年及一期)趋于一致;将*近6个月内因违反公司债券相关规定被证券交易所等自律组织采取纪律处分的发行人纳入负面清单。进一步明确发行人重要子公司存在负面清单相关条款规定情形的,视同发行人属于负面清单范畴。通过此次负面清单的修订,限制非金融企业发行债券募集资金用于财务性投资。

2. 1月18日,保监会发文《关于加强保险资金运用管理 支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》,在支持保险资金投资关系国计民生的各类基础设施、民生工程等政府投资项目的同时,明确不得违法违规向地方政府提供融资。要求保险机构充分评估地方财政可承受力,不得通过融资平台公司违规新增地方政府债务。地方政府要依规推进财政及举债信息公开,保障保险机构知情权。

3. 1月11日,证监会通知基金业协会,结合资管计划不得投向委代资产或信贷资产。具体要求:不得新增参与银行委托贷款、信托贷款等贷款类业务的集合资产管理计划(一对多),已参与上述贷款类业务的集合资产管理计划自然到期结束,不得展期。集合类和基金一对多投向信托贷款的停止备案。

4. 2月13日发改委、财政部联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》,严谨将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、费收费桥梁、非经营性水利设施、费收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。不得将申报企业信用与地方政府信用挂钩。相关企业申报债券时应主动公开声明不承担政府融资职能,发行本期债券不涉及新增地方政府债务。纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。

5. 3月30日,“财金[2018]23号” 《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》文重磅推出,要求金融企业除了购买地方政府债券外,不得直接或间接为地方政府提供任何形式的融资;不得违规新增地方政府融资平台公司贷款;不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任;不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金。明确规范投资基金、资管业务、金融中介服务、PPP等具体模式中的违法违规模式,加强资本穿透式核查,同时审慎评估还款能力。


开放出口


在开出口方面,主要针对专项债内容进行整理,对各类专项债进行疏导,监管资金去向,从源头上把控风险。

1. 1月16日,一行三会发布《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》,加强深度贫困地区扶贫再贷款管理,加大对深度贫困地区的扶贫再贷款倾斜力度,适当延长贷款期限,综合确定贷款额度,更好满足深度贫困地区群众合理融资需求。对对深度贫困地区银行业金融机构个人**扶贫贷款不良率高于自身各项贷款不良率年度目标2个百分点以内的,可以在监管部门监管评价和银行内部考核中给予一定的容忍度。

2. 3月2日,上交所、深交所《关于开展“一带一路”债券试点的通知》,允许符合条件的“一带一路”债券项目使用不超过30%的募集资金补充流动资金、偿还银行借款。“一带一路”项目应经省级或以上发改部门或其他国家职能部门认定为“一带一路”项目,或为发行人与沿线国家(地区)政府职能部门或企业已签订协议,且已获得有关监管机构必要皮肤、符合“一带一路”倡议的项目。

3. 4月2日,财政部印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知,完善地方政府专项债券管理,规范棚户区改造融资行为,坚决遏制地方政府隐性债务增量,2018年在棚户区改造领域开展试点,有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。在额度管理方面,由财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内,根据地方棚户区改造融资需求及纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入状况等因素,确定年度全国棚改专项债券总额度。

2018年政府工作报告提出“健全规范地方政府举债融资机制。今年安排地方专项债券1.35万亿元,比去年增加5500亿元,优先支持在建项目平稳建设,合理扩大专项债券使用范围。” 明确专项债发行规模明显扩大,专项债的试点范围将会进一步扩容。这体现了防范化解地方政府债务风险,“开正门、堵偏门”规范地方政府举债融资的政策意愿。

3月26日,财政部公布了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》,用13项举措来加强地方债全链条管理,妥善化解累积的债务风险。设置地方债总额天花板,2018年限额约为21万亿。

同时,观察地方投融资平台境外发债量变化,可以看到2012年到2014年三年间,仅有三只地方投融资平台海外债券发行,但自2016年以来,地方融资平台境外债券融资开始提速,2015年、2016年、2017年分别为48亿美元、109亿美元和89亿美元,且越来越多的中西部省份也开始进入境外发债的行列。这背后的逻辑除了境内外利率差距外,更多是境内融资政策的收紧和境外融资政策的打开。

2018年到期的地方债将达到239只,到期偿还量为8389.37亿元。同时,由于2018年8月是地方债务置换3年的**期限,预计1.73万亿元非政府债券形式存量政府债务中的大部分都将会被置换,因而8月前应会有较多的置换债券发行。预计后续监管发文内容会侧重指导化解存量债务,遏制隐性债务增量和风险。


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