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金融机构如何在先期识别地方政府财力与偿债力

前言:

政信项目需要与地方政府打交道,若项目顺利推进,一切都好,若项目突遇变故,古今中外无论是社会资本或是金融机构,都是相对的弱势群体,自身权益很难或是需要百般周折才能得到保障。因此,与地方政府合作前,应全面地分析其履约能力,而地方政府的财力和偿债力是履约能力*重要的体现,可以通俗地理解为一个越富有且负债越少的人其违约成本越高、违约概率越低。


政策层面,2016年,国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,强化地方政府自身偿还债务的责任,中央政府实行不救助原则,必要时可实施地方政府财政重整计划,预示着地方政府债务违约理论上存在可能。实践层面,近两年,财政部致函多个地方政府,建议对部分县市涉嫌违法违规举债、担保的行为进行核实和处理,预示着问责地方政府违规行为成为常态化工作。因此,作为社会资本或金融机构,谨慎衡量地方政府财力与偿债力,是开展政信项目的前提。如何识别地方政府财力与偿债力?本文概括为四个方面:

1、看的懂——政府收支分类科目

2、说的清——容易混淆的相关概念

3、评的出——地方政府财力与偿债力分析方法

4、做的来——典型实例


下面,依次对上述四项内容进行分析。


看的懂——政府收支分类科目


《预算法》规定,“政府的全部收入和支都应当纳入预算”。预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资金经营预算、社会保险基金预算。各类预算完整、独立,但也存在一定的衔接。政府收支分类科目表,从形式上看,是按照一定标准将政府财政收支计划分门别类地反映在一个收支对照表中;从内容上看,是对政府财政收支的规模和结构所作的安排,即政府所从事的工作和成本,以及如何为这些工作和成本筹措资金。


政府收支分类科目汇总表

类别

收入科目

支出科目(按功能分类)

一般公共预算

-税收收入

-非税收入

-债务收入

-转移性收入

-一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输、资源勘探信息、商业服务业、金融、援助其他地区、国土海洋气象、住房保障、粮油物资储备、预备费、其他等支出

-债务还本、债务付息、债务发行费用等支出

-转移性支出

政府性基金预算

-非税收入

-债务收入

-转移性收入

-科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输、资源勘探信息、商业服务业、金融、其他等支出

-债务还本、债务付息、债务发行费用等支出

-转移性支出

国有资本经营预算

-非税收入

-转移性收入

-社会保障和就业支出-国有资本经营预算支出-转移性支出


社会保险基金预算

-社会保险基金收入

-转移性收入

-社会保险基金支出

-转移性支出


注:根据财政部《2018年政府收支分类科目》整理


(一)一般公共预算


一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。从其收入科目上看,包括:


税收收入,含增值税、消费税、营业税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、烟叶税以及其他税收收入。


非税收入,含专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入以及其他收入。

债务收入,含地方政府一般债券收入、向外国政府借款收入、向国际组织借款收入以及其他一般债务收入。


转移性收入,含返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金、债务转贷收入以及接受其他地区援助收入。


(二)政府性基金预算


政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。从其收入科目上看,包括:


税收收入,仅含政府性基金收入,如港口建设费、新增建设用地土地有偿使用费、国有土地收益基金、国有土地使用权出让等收入。


债务收入,仅含地方政府专项债务收入,如国有土地使用权出让金债务、国有土地收益基金债务等收入。


转移性收入,含政府性基金转移收入、上年结余收入、调入资金、债务转贷收入。


(三)国有资本经营预算


国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。从其收入科目上看,包括:


非收收入,仅含国有资本经营收入,如利润收入、股利和股息收入、产权转让收入、清算收入、其他国有资本经营预算收入。


转移性收入,仅含国有资本经营预算转移支付收入。


(四)社会保险基金预算


社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。从其收入科目上看,包括:


社会保险基金收入,含企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗和养老保险、机关事业单位基本养老保险、城乡居民基本医疗保险以及其他社会保险等基金收入。


转移性收入,仅含社会保险基金上年结余收入。


说的清——容易混淆的相关概念


在衡量地方政府财政实力时,常会出现地方政府综合财力、可支配收入、一般公共预算收入、地方财政收入、地方本级收入、一般预算收入、公共财政预算收入等相关概念,因其较容易混淆,且无相关材料做明确解释,在此进行厘定。


(一)综合财力


综合财力为一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资产经营收入之和。社会保险基金收入因相对独立,不能用于平衡预算支出,因此,一般不将其纳入综合财力考量范畴。


(二)可支配财力


可支配财力是地方政府在一定时期内所能机动支配使用的财政资金,口径与综合财力一致。


(三)一般公共预算收入


一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。


(四)地方财政收入


地方财政收入是中央财政收入的对称,口径与一般公共预算收入一致。


(五)地方本级收入


地方本级收入是根据现行财政体制划归地方财政的收入。


(六)一般预算收入


一般预算收入是与原来的“财政机关总预算会计制度”中的“预算收入”相对应的概念。1997年取消预算内、预算外收支界限后,财政总预算的收支体系发生变化,一部分原属于预算外的收入纳入预算管理,但对这部分新纳入预算的收入又需要保持其专用性,不能与原来的预算收入统一分配,所以将预算收入被分为一般预算收入和基金预算收入两部分。目前,部分地方政府仍使用一般预算收入概念,口径与一般公共预算收入一致。


(七)公共财政预算收入


公共财政预算收入是为了避免与预算体系中其他预算收入相混淆而出现,2012年起,各级政府将一般预算收入改称为公共财政预算收入,口径与一般公共预算收入一致。 



评的出——地方政府财力与偿债力分析方法


掌握地方政府收支分类科目后,可通过以下方式对地方政府财力与偿债力进行初步判断,从而识别采取政府付费或可行性缺口补助模式的PPP项目中政府方的支付能力。


(一)综合财力及增速


综合财力越大,增速越快,地方政府财政实力越强。


(二)一般公共预算自给率


一般公共预算收入与一般公共预算支出的比率,比值越高,一般公共预算收支平衡能力越强、稳定性越高。


(三)一般公共预算收入中转移性收入比重


除去一般公共预算收入中的债务收入、转移性收入,反映的是地方政府自身真实的财政实力,而转移性收入反映了地方政府的发展需求以及上级政府的支持力度(如果一般性转移支付收入一直较为稳定,也可视为稳定的财力来源)。一般公共预算收入中转移性收入比重越大,地方政府自身财政实力越弱,对上级政府支持的依赖程度越高。


(四)一般公共预算收入中税收收入比重及结构


通过税收收入占一般公共预算收入的比例可判断地方政府财政实力的稳定性,也可通过税收收入结构判断其主要来自哪些行业,如果税收收入主要依赖于单一行业或者前景不明朗的产业,可判断地方政府财政收入质量存在一定问题。


(五)国有土地使用权出让收入比重


政府性基金收入很大一部分来自于国有土地使用权出让收入。如果地方政府缺少较好的财政收入来源,则国有土地使用权出让收入比重高,对其依赖度较强,财政收入质量低,可能伴随一定的周期性。


(六)债务率、负债率、偿债率


债务率,是地方政府年末债务余额与当年综合财力的比率,是衡量债务规模大小的指标,国际上通常以90-150%作为风险控制标准参考值。负债率,是地方政府年末债务余额与当年GDP的比率,是衡量经济总规模对地方政府债务的承载能力,国际上通常以60%作为风险控制标准参考值。偿债率,是地方政府当年还本付息总额与当年综合财力的比率。


做的来——典型实例


A市某年预算收支执行情况表           单位:亿元

科目

决算

科目

决算

一、一般公共预算收入

914.4

一、一般公共预算支出

914.4

税收收入

389.4

一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、节能环保等支出

610.9

非税收入

95.1

债务收入

215.6

转移性收入

214.3

一般性转移支付收入

82.5

转移性支出

302.3

 专项转移支付收入

48.9

债务付息支出

1.3

二、政府性基金预算收入

378.6

二、政府性基金预算支出

378.6

非税收入

330.3

社会保障和就业、城乡社区、农林水、交通运输、商业服务业等支出

344.5

政府性基金收入

330.3

国有土地使用权出让收入

248.6

转移性收入

48.3

转移性支出

34.1

三、国有资本经营预算收入

0.2

三、国有资本经营预算支出

0.2

非税收入

0.2

国有资本经营预算支出

0.2

国有资本经营收入

0.2



四、社会保险基金预算收入

256.1

四、社会保险基金预算支出

243.2


注:根据该市财政局官网公布数据整理。


B市某年预算收支执行情况表

科目

决算

科目

决算

一、一般公共预算收入

137.7

一、一般公共预算支出

137.7

税收收入

14.1

一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、节能环保、等支出

123.5

非税收入

10.1

债务收入

0

转移性收入

113.5

一般性转移支付收入

50.7

转移性支出

5.3

专项转移支付收入

45.4

债务还本支出

8.9

二、政府性基金预算收入

20.5

二、政府性基金预算支出

20.5

非税收入

12.6

社会保障和就业、城乡社区、农林水、交通运输、商业服务业等支出

16.3

政府性基金收入

12.6

国有土地使用权出让收入

10.2

 转移性收入

7.9

转移性支出

4.2

三、国有资本经营预算收入

0

三、国有资本经营预算支出

0

四、社会保险基金预算收入

20.5

四、社会保险基金预算支出

19.6


注:根据该市财政局官网公布数据整理。


A市与B市财政实力对比表

指标

A市

B市

综合财力

1293.2亿元

158.2亿元

一般公共预算收入

914.4亿元

137.7亿元

不含债务收入和转移性收入的一般公共预算收入

484.5亿元

24.2亿元

不含转移性支出的一般公共预算支出

612.2亿元

132.4亿元

一般公共预算自给率

79.10%

18.30%

一般公共预算中转移性收入

214.3亿元

113.5亿元

转移性收入占一般公共预算收入比重

23.40%

82.40%

一般公共预算收入中税收收入

389.4亿元

14.1亿元

税收收入占一般公共预算收入比重

42.60%

10.20%

税收收入占不含债务收入和转移性收入的一般公共预算收入比重

80.40%

58.30%

国有土地使用权出让收入

248.6亿元

10.2亿元

国有土地使用权出让收入占政府性基金收入比重

65.70%

49.80%

国有土地使用权出让收入占不含转移性收入的综合财力比重

24.10%

27.70%


通过两市财政实力对比可以发现:


1、A市综合财力、一般公共预算收入等指标明显好于B市。


2、A市一般公共预算自给率明显高于B市,表明A市相对B市一般公共收支平衡能力较强、稳定性较高,财政收支矛盾较小。


3、A市转移性收入占一般公共预算收入比重远低于B市,表明A市自身真实财政实力较强,而B市自身真实财政实力较弱,对上级政府支持的依赖程度过高。


4、A市税收收入占一般公共预算收入以及占不含债务收入和转移性收入的一般公共预算收入比重高于B市,表明A市收入来源较B市更为稳定、质量更高。


5、A市国有土地使用权出让收入占政府性基金收入比重虽然高于B市,但因B市政府性基金收入中转移性收入比重较高,因此,从国有土地使用权出让收入占不含转移性收入的综合财力比重上看,A市低于B市,表明B市自身真实财政实力对国有土地使用权出让收入的依赖性略高于A市,受房地产市场调整等因素影响可能更大。


6、综合来看,A市财政规模、稳定性、平衡能力、保障能力均明显好于B市。


注:本文仅为作者个人观点,不代表任何单位观点。


作者:浪潮(笔名)

来源:金融视角,文章版权归原作者所有,如有侵权,请联系后台处理。




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