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地方政府担保法规政策梳理

8月23日,网**传湖南宁乡县政府发布的一份《关于融资担保函作废的声明》,称为全面改正地方政府不规范的融资担保行为,对2015年以来县政府及职能部门为国有公司融资出具的所有担保函、承诺函全部作废。

资料来源:园区PPP


一、地方政府撤函事件


该行为引起了社会的关注,社会公众用“简单粗暴”来形容湖南宁乡县政府一刀切的行为。为此,宁乡县人民政府高度重视,迅速召开专题会议研究,认为该声明存在不妥之处,既没有准确理解和把握中央政策要求,更没有说明县人民政府同时采取的系列配套落实措施,严重误导了社会舆论。会议决定立即收回此函,向社会各界表达诚挚歉意,并表示,宁乡县人民政府将全面深刻领会中央精神,紧密结合宁乡实际,严格依法行政,依法依规妥善处理融资担保问题,着力打造诚信政府、法治政府,全力防范金融风险。


有关地方政府担保函、承诺函等的法律效力,以及地方政府撤函后的法律后果均引起了社会各界的关注。于是笔者就有关地方政府担保法律法规政策进行了梳理,希望对各位有所帮助。


二、地方政府担保的法律分析


1. 地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保


根据法律规定,地方政府及其所属的部门为其他单位和个人出具的任何形式的担保函均无效。《*******担保法》第八条规定国家机关不得为保证人;《*******预算法》中明确规定除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。因政府出具的任何形式的担保函属于违法违规行为,因此该担保无效。


国务院及银监会均出台相应政策从金融机构的角度遏制地方政府的违规担保行为。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》及《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 》中规定金融机构等不得违法违规向地方政府、地方政府融资平台提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保,严禁接受地方政府担保兜底。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。


地方政府违规担保的形式多种多样,在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》和《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》中明文列举的有如下几种:


(1)地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,以财政性收入、行政事业等单位的国有资产;


(2)地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位以直接或间接形式为融资平台公司融资行为提供担保;


(3)地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议;


(4)地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押;


(5)地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任;


(6)地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体为其他单位或企业的回购(BT)协议提供担保 。


2. 地方政府违规担保债务的处理


《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 》中规定对地方政府违法违规举债担保形成的债务,按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)依法妥善处理。


国办函〔2016〕88号文和财预〔2016〕152号文中关于地方政府违规担保债务处理的方式如下:


(1)存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《*******担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但*多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。


(2)存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,地方政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。


(3)新发生的违法违规担保债务,对2014年修订的《*******预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务,参照以上2项依法处理。


3. 法律允许地方政府设立或参股担保公司,依法依规提供融资担保服务


《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 》中规定允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。


三、有关地方政府担保的法规政策列表


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