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资管打破机构监管 央行牵头全面梳理

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  2月21日,市场消息传出央行《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(下称《意见》)的核心内容,惊起千层浪。

针对金融机构资产管理业务乱象四起,风险积聚,杠杆层层叠高这一近年来愈演愈烈的情况,央行终于出手。

  从多部委相关人士处了解,央行于2016年底开始牵头起草关于资产管理业务的相关文件,于2017年1月中旬向银监会、证监会、保监会等部委在短时间内征求意见,相应意见在中国农历鸡年春节前已经反馈完毕。


  不过,对于央行草拟的《意见》,各部委意见不同,正式出台内容及时间均未确认。同时,千呼万唤的银行理财管理办法也还未正式出台。银行理财的监督管理办法与《意见》之间的关系,也尚未得知。


  不过,多位监管人士指出,从内容及监管思路看,《意见》跟银监会几个理财新规的征求意见稿基本一致,包括引导非标资产回表、打破刚性兑付、杠杆率限制等要求。


1百万亿资管市场


  按**的各行业数据统计,截至2016年末,资管行业已膨胀至100万亿元,不过这涉及通道类业务重复计算。证券公司、基金管理公司及其子公司、期货公司、私募基金管理机构资产管理业务总规模约51.79万亿元,保险业资管业务规模1.65万亿元,信托资管规模逾18万亿元。市场预测,银行理财规模将升至29万亿元左右。


  在资管市场,监管分割、监管竞争,造就了监管套利泛滥的制度土壤。资管行业有三大问题亟待解决:一是法律关系不明,至今没有资产管理行业的上位法;二是监管政策不统一,“铁路警察各管一块,大家竞相放松监管,都为本行业谋福利”;三是交易结构高度不透明,产品不断包装,底层资产不穿透。


  央行牵头的《意见》,正试图解决这样的问题。按照《意见》,其监管理念是,遵循机构监管与功能监管相结合,按照产品类型而不是机构类型实施功能监管。同一类的资产管理产品按照同一标准进行监管,减少监管真空和套利。


  统一资管市场的呼声早已有之。据了解,在2015年,此事本由证监会牵头,协调各部委参与制定,后因发生“股灾”,金融监管体制改革要求更为迫切,在多番讨论后,央行决定牵头此事。是否能够通过顶层设计的制度及法律安排,对资管市场进行统一监管,还需监管部门之间的沟通、协调。


2法律程序之争


  两位来自不同部委的监管人士均指出,一个不容忽视的重要问题在于,现在资管行业缺乏统一的上位法,《意见》部分内容与《信托法》《基金法》《证券法》存在矛盾之处,在《保险法》《商业银行法》中也找不到立法依据。


  以公募基金为例,按《基金法》规定,公募管理人都要到证监会批,公募基金需到证监会注册,但现在成立了大量银行系公募基金,还有的保险资管也取得了公募基金管理人资格,《基金法》就只适用于证监会的公募基金机构。现《意见》并没有解决这类问题。


  “对于资管业务的监管,没有想象中那么简单。在其他任何国家,对于资产管理的监管,在法律层面都不止一部法律,规章层面也需要对现行法律法规进行大量梳理。”一位接近银监会的监管人士说。


  事实上,对于哪部法律才是资管行业的上位法,相关部委也一直有争议。有监管人士认为,银行理财等资管业务,其本质是公募基金,应按照《基金法》的规定予以规范。但多位市场人士指出,《信托法》应是《基金法》的基础。“信托是一种法律关系,不是说承认信托关系,就要由银监会来管,而是在一个统一的立法框架下进行制度设计。”另一位监管人士说。


  “现在就是监管机构内部,部门之间对资管本质都没有达成共识,推而广之,一行三会更是如此。”一位市场人士认为,整个市场对资产管理行业的定位、框架应该是清晰的、一致的。


3产品分类之争


  关于部委之间的争议,市场已有消息称,主要聚焦于资管产品分类方式、结构化产品及杠杆设置、统计制度设计及监管问责这四项具体内容上。


  央行《意见》指出,资管产品可以按募集方式分为公募、私募。在公募产品中,新设了面向合格投资者发行的“小公募”产品,或者12个月资金门槛不高于3000万元的,可豁免注册。从监管人士处了解,这一考虑是,一般基金资管计划的募集资金规模也是不高于3000万元,因此“小公募”有承接券商等资管计划的作用。


  对于“小公募”这一产品设计,银监会认为,国际上没有这一产品类型,有担忧会滋生新的监管套利空间,“需要进一步研究其存在的必要性和合理性”;证监会提出,这类产品具有境外市场小额豁免的特征,建议要审慎地考虑是否推进;保监会则直接建议,删除或者进一步详细阐述小公募产品的监管设计。


  对于这些部委意见,央行认为,小公募作为公募和私募之间的一种资金募集形式,有利于更好地满足实体经济的多层次投融资需要,待证券法作出相应修改后,小公募产品除依法豁免公开发行的注册要求外,与公募产品的监管标准一致,不会催生新的监管套利。


  除此,对于资管产品分类,银监会还认为,要确立“风险为本”的监管原则,应基于产品法律属性和风险属性,区分不同风险等级的产品,在此基础上确定管理人资质、产品准入、合格投资者等标准。据了解,正在制定的银监会理财新规中,对理财产品分为基础类及综合类。同时,证监会提出,应根据机构类型投资规制,明确各类金融机构从事资产管理的方式、投资范围、隔离机制等。


  央行则认为,《意见》强调加强投资者适当性管理,根据投资者的风险识别和承担能力向其销售风险匹配的产品,也体现了“风险为本”的原则。


4杠杆之争


  《意见》指出,结构化产品中,股票类、混合类产品的优先与劣后杠杆不得超过1倍,固定收益类产品的杠杆不得超过3倍,其它类产品的杠杆倍数不得超过2倍。如果是12个月内募集不超过3000万的“小公募”,杠杆倍数也不得超过1倍。这跟证监会2016年7月出台的《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》较为一致。


  在已经实行的各部委政策中,银监会要求信托的杠杆原则不超过1倍,**不超过2倍;证监会明确股票类、混合类不超过1倍、固收类不超过3倍,其他类不超过2倍;保监会则指出,权益类、混合类不超过1倍,其他类不超过3倍。


  这些杠杆率的设计,系2015年末 “宝万之争”引发监管关注,当时银监会和证监会均提出对各类结构化资管产品统一杠杆率的要求,此意见被采纳。当时,宝能借层层1:2的杠杆融资买入万科,因此股票类分级产品杠杆统一降为1:1。


  不过,银监会此番反馈意见提出,借鉴国际做法,不应允许资管产品进行优先、劣后的分级设计。银监会理财新规也指出,禁止银行发行分级理财产品。不过,若银行理财投资信托计划,则该产品又可以有杠杆。银监会理财新规则要求,每只理财产品的总资产不得超过其净资产的140%,要求按照穿透原则合并计算所投资的资管计划的总资产,从而将资管计划的杠杆运作纳入到银行理财产品的总杠杆限制中。


  保监会则建议,统筹研究结构化杠杆比例设置的科学性和可靠性。从接近证监会人士处了解到,2015年“股灾”发生初期,本来监管设定的杠杆率在1:10,以抗住一个跌停即可,后来经压力测试,认为1:2更为合适,安全边际更高。


  对于是否要有杠杆,杠杆多少合适,央行指出,超过一半的美国封闭式基金采用了结构化分级设计,因此没有严禁结构化产品,并借鉴了现行监管标准。但一位接近证监会人士认为,银监会的反馈意见有其道理,“基金没有分级的,但美国有结构化的证券产品。”


5如何问责监管


  有市场人士认为,《意见》内容比较温和,大部分政策跟现有要求一致,影响几何取决于监管的执行力度。


  “当前,资管行业存在的许多问题,与监管执法不严、责任担当不够密切相关。”央行也意识到了这一问题。


  在监管分工上,《意见》指出,央行负责对资产管理业务进行宏观审慎管理,会同银证保三会及外汇局制定资产管理业务的标准规制,三会一局实施市场准入及日常监管。


  《意见》明确写道,如果银、证、保三会及外汇局未按规定履行职责,存在明显疏漏,应该发现而未发现严重违法违规问题及重大风险,或者故意回避,隐瞒监管对象违法违规事实和风险,产生严重后果或者造成较大不良影响的,央行可以依据本意见规定,提请国务院对相关责任单位和人员进行责任追究。


  银监会的反馈意见认为,我国现行法律已经明确了监管部门的监管职责,应承担的法律责任和问责要求,不宜另行规定。人民银行则认为,当前资产管理行业的乱象和风险,突出反映出“现行监管执法不到位、监管失之于宽和软、监管责任推诿等弊端”;《意见》进一步明确监管分工,强化监管问责,“目的就是让制度和监督长牙齿”。



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